查阅过大量的资料，以及和高句丽的旧臣充分了解过后，以白善为首的文官建议皇帝稳妥统治，待将来这些头领和百姓足够汉化之后再徐徐图之。
皇帝思考了一晚上便答应了，于是在三地设立都督府，挑选地方头人做首领。
其中建安州都督府的都督是原建安城的城主，这一位城主可有趣了，从开始交战开始，他就一直带着建安城的兵马和百姓龟缩在城中。
不论是东北的辽东城，还是东边的安市城遭受攻击求救，他一概不理，连国内城被围城，高句丽王发出勤王的旨意，他也一动不动。
皇帝虽然觉得此人非忠义之辈，但了解过建安城的现状后倒觉得他对辖下百姓还算负责，于是依旧用他为建安州都督。
但对于安市城往南一大片土地，皇帝却不愿设置都督府。
白善也认为这些都督需要监督，于是提议道：“陛下何不设置都护府？”
都督府和都护府在朝廷品级上是一样的，但相关政策却一点儿也不一样。
都督府的都督一般是当地的头领来担任，只要不犯下大错，他们一家还能世袭罔替，辖下的军事和政治都是自己管理，在一定程度上还有任免之权，其实和王也差不多了。
只不过是皇帝将本属于高句丽王一人的地盘一分为四，挑选了非高氏的人担任首领，且都督府必须为辖下百姓造册登记户口，对朝廷纳税；
但都护府里的都护是由朝廷派遣的，军队也由朝廷派遣，对其的控制力更强。
之所以越过上面三个都督府在最南边设立安东都护府，陈兵于此，就是为了震慑新罗和百济，也是隔绝了上面三个都督府和新罗百济的联系。
都护府有“抚慰诸藩，辑宁外寇”之责，权力很大，手上有兵权，这里又天高皇帝远。
皇帝苦恼了好几天也没选出合适的人选来。
他见白善的伤似乎好得差不多了，这几天的诏书多数出于他的手，于是将他招来问话，“你觉得安东都护府朝中谁合适担任？”
白善想了想后道：“陛下不如先问谁愿意担任。”
皇帝道：“正三品的边疆大吏，他们还看不上？”
白善道：“陛下，安东太远了。”
“有安西远吗？”
“所以朝中又有几位大臣愿意去安西呢？”
皇帝噎住，当时他派他外甥去安西都护府时，柴家的人不就悄悄的哭了一场吗？
皇帝抽了抽嘴角问：“